能源供需寬松化。美國頁巖油氣革命，推動全球油氣儲量、產量大幅增加。液化天然氣技術進一步成熟，全球天然氣貿易規(guī)模持續(xù)增長，并從區(qū)域化走向全球化。非化石能源快速發(fā)展，成為能源供應新的增長極。世界主要發(fā)達經濟體和新興經濟體潛在增長率下降，能源需求增速明顯放緩，全球能源供應能力充足。
能源格局多極化。世界能源消費重心加速東移，發(fā)達國家能源消費基本趨于穩(wěn)定，發(fā)展中國家能源消費繼續(xù)保持較快增長，亞太地區(qū)成為推動世界能源消費增長的主要力量。美洲油氣產能持續(xù)增長，成為國際油氣新增產量的主要供應地區(qū)，西亞地區(qū)油氣供應一極獨大的優(yōu)勢弱化，逐步形成西亞、中亞—俄羅斯、非洲、美洲多極發(fā)展新格局。
能源結構低碳化。世界能源低碳化進程進一步加快，天然氣和非化石能源成為世界能源發(fā)展的主要方向。經濟合作與發(fā)展組織成員國天然氣消費比重已經超過30%，2030年天然氣有望成為第一大能源品種。歐盟可再生能源消費比重已經達到15%，預計2030年將超過27%。日本福島核事故影響了世界核電發(fā)展進程，但在確保安全的前提下，主要核電大國和一些新興國家仍將核電作為低碳能源發(fā)展的方向。
能源系統(tǒng)智能化。能源科技創(chuàng)新加速推進，新一輪能源技術變革方興未艾，以智能化為特征的能源生產消費新模式開始涌現。智能電網加快發(fā)展，分布式智能供能系統(tǒng)在工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)、公用建筑和私人住宅開始應用，新能源汽車產業(yè)化進程加快，越來越多的用能主體參與能源生產和市場交易，智慧能源新業(yè)態(tài)初現雛形。
國際競爭復雜化。能源國際競爭焦點從傳統(tǒng)的資源掌控權、戰(zhàn)略通道控制權向定價權、貨幣結算權、轉型變革主導權擴展。能源生產消費國利益分化調整，傳統(tǒng)與新興能源生產國之間角力加劇，全球能源治理體系加速重構。
從國內看，“十三五”時期是我國經濟社會發(fā)展非常重要的時期。能源發(fā)展將呈現以下五個趨勢。
能源消費增速明顯回落。未來五年，鋼鐵、有色、建材等主要耗能產品需求預計將達到峰值，能源消費將穩(wěn)中有降。在經濟增速趨緩、結構轉型升級加快等因素共同作用下，能源消費增速預計將從“十五”以來的年均9%下降到2.5%左右。
能源結構雙重更替加快?！笆濉睍r期是我國實現非化石能源消費比重達到15%目標的決勝期，也是為2030年前后碳排放達到峰值奠定基礎的關鍵期。煤炭消費比重將進一步降低，非化石能源和天然氣消費比重將顯著提高，我國主體能源由油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的雙重更替進程將加快推進。
能源發(fā)展動力加快轉換。能源發(fā)展正在由主要依靠資源投入向創(chuàng)新驅動轉變，科技、體制和發(fā)展模式創(chuàng)新將進一步推動能源清潔化、智能化發(fā)展，培育形成新產業(yè)和新業(yè)態(tài)。能源消費增長的主要來源逐步由傳統(tǒng)高耗能產業(yè)轉向第三產業(yè)和居民生活用能，現代制造業(yè)、大數據中心、新能源汽車等將成為新的用能增長點。
能源供需形態(tài)深刻變化。隨著智能電網、分布式能源、低風速風電、太陽能新材料等技術的突破和商業(yè)化應用，能源供需方式和系統(tǒng)形態(tài)正在發(fā)生深刻變化?！耙虻刂埔?、就地取材”的分布式供能系統(tǒng)將越來越多地滿足新增用能需求，風能、太陽能、生物質能和地熱能在新城鎮(zhèn)、新農村能源供應體系中的作用將更加凸顯。
能源國際合作邁向更高水平。“一帶一路”建設和國際產能合作的深入實施，推動能源領域更大范圍、更高水平和更深層次的開放交融，有利于全方面加強能源國際合作，形成開放條件下的能源安全新格局。
三、主要問題和挑戰(zhàn)
“十三五”時期，我國能源消費增長換檔減速，保供壓力明顯緩解，供需相對寬松，能源發(fā)展進入新階段。在供求關系緩和的同時，結構性、體制機制性等深層次矛盾進一步凸顯，成為制約能源可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面向未來，我國能源發(fā)展既面臨厚植發(fā)展優(yōu)勢、調整優(yōu)化結構、加快轉型升級的戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾交織、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)。
傳統(tǒng)能源產能結構性過剩問題突出。煤炭產能過剩，供求關系嚴重失衡。煤電機組平均利用小時數明顯偏低，并呈現進一步下降趨勢，導致設備利用效率低下、能耗和污染物排放水平大幅增加。原油一次加工能力過剩，產能利用率不到70%，但高品質清潔油品生產能力不足。
可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸。可再生能源全額保障性收購政策尚未得到有效落實。電力系統(tǒng)調峰能力不足，調度運行和調峰成本補償機制不健全，難以適應可再生能源大規(guī)模并網消納的要求，部分地區(qū)棄風、棄水、棄光問題嚴重。鼓勵風電和光伏發(fā)電依靠技術進步降低成本、加快分布式發(fā)展的機制尚未建立，可再生能源發(fā)展模式多樣化受到制約。
天然氣消費市場亟需開拓。天然氣消費水平明顯偏低與供應能力階段性富余問題并存，需要盡快拓展新的消費市場?；A設施不完善，管網密度低，儲氣調峰設施嚴重不足，輸配成本偏高，擴大天然氣消費面臨諸多障礙。市場機制不健全，國際市場低價天然氣難以適時進口，天然氣價格水平總體偏高，隨著煤炭、石油價格下行，氣價競爭力進一步削弱，天然氣消費市場拓展受到制約。
能源清潔替代任務艱巨。部分地區(qū)能源生產消費的環(huán)境承載能力接近上限，大氣污染形勢嚴峻。煤炭占終端能源消費比重高達20%以上，高出世界平均水平10個百分點。“以氣代煤”和“以電代煤”等清潔替代成本高，潔凈型煤推廣困難，大量煤炭在小鍋爐、小窯爐及家庭生活等領域散燒使用，污染物排放嚴重。高品質清潔油品利用率較低，交通用油等亟需改造升級。
能源系統(tǒng)整體效率較低。電力、熱力、燃氣等不同供能系統(tǒng)集成互補、梯級利用程度不高。電力、天然氣峰谷差逐漸增大，系統(tǒng)調峰能力嚴重不足，需求側響應機制尚未充分建立，供應能力大都按照滿足最大負荷需要設計，造成系統(tǒng)設備利用率持續(xù)下降。風電和太陽能發(fā)電主要集中在西北部地區(qū)，長距離大規(guī)模外送需配套大量煤電用以調峰，輸送清潔能源比例偏低，系統(tǒng)利用效率不高。
跨省區(qū)能源資源配置矛盾凸顯。能源資源富集地區(qū)大都仍延續(xù)大開發(fā)、多外送的發(fā)展慣性，而主要能源消費地區(qū)需求增長放緩，市場空間萎縮，更加注重能源獲取的經濟性與可控性，對接受區(qū)外能源的積極性普遍降低。能源送受地區(qū)之間利益矛盾日益加劇，清潔能源在全國范圍內優(yōu)化配置受阻，部分跨省區(qū)能源輸送通道面臨低效運行甚至閑置的風險。
適應能源轉型變革的體制機制有待完善。能源價格、稅收、財政、環(huán)保等政策銜接協調不夠，能源市場體系建設滯后，市場配置資源的作用沒有得到充分發(fā)揮。價格制度不完善，天然氣、電力調峰成本補償及相應價格機制較為缺乏，科學靈活的價格調節(jié)機制尚未完全形成，不能適應能源革命的新要求。
第二章指導方針和目標
一、指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，主動適應、把握和引領經濟發(fā)展新常態(tài)，遵循能源發(fā)展“四個革命、一個合作”的戰(zhàn)略思想，順應世界能源發(fā)展大勢，堅持以推進供給側結構性改革為主線，以滿足經濟社會發(fā)展和民生需求為立足點，以提高能源發(fā)展質量和效益為中心，著力優(yōu)化能源系統(tǒng)，著力補齊資源環(huán)境約束、質量效益不高、基礎設施薄弱、關鍵技術缺乏等短板，著力培育能源領域新技術新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，著力提升能源普遍服務水平，全面推進能源生產和消費革命，努力構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系，為全面建成小康社會提供堅實的能源保障。
二、基本原則
——革命引領，創(chuàng)新發(fā)展。把能源革命作為能源發(fā)展的核心任務，把創(chuàng)新作為引領能源發(fā)展的第一動力。加快技術創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，增強發(fā)展活力，促進能源持續(xù)健康發(fā)展。
——效能為本，協調發(fā)展。堅持節(jié)約資源的基本國策，把節(jié)能貫穿于經濟社會發(fā)展全過程，推行國際先進能效標準和節(jié)能制度，推動形成全社會節(jié)能型生產方式和消費模式。以智能高效為目標，加強能源系統(tǒng)統(tǒng)籌協調和集成優(yōu)化，推動各類能源協同協調發(fā)展，大幅提升系統(tǒng)效率。
——清潔低碳，綠色發(fā)展。把發(fā)展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向，堅持發(fā)展非化石能源與清潔高效利用化石能源并舉。逐步降低煤炭消費比重，提高天然氣和非化石能源消費比重，大幅降低二氧化碳排放強度和污染物排放水平，優(yōu)化能源生產布局和結構，促進生態(tài)文明建設。
——立足國內，開放發(fā)展。加強能源資源勘探開發(fā)，增強能源儲備應急能力，構建多輪驅動的能源供應體系，保持能源充足穩(wěn)定供應。積極實施“一帶一路”戰(zhàn)略，深化能源國際產能和裝備制造合作，推進能源基礎設施互聯互通，提升能源貿易質量，積極參與全球能源治理。
——以人為本，共享發(fā)展。按照全面建成小康社會的要求，加強能源基礎設施和公共服務能力建設，提升產業(yè)支撐能力，提高能源普遍服務水平，切實保障和改善民生。堅持能源發(fā)展和脫貧攻堅有機結合，推進能源扶貧工程，重大能源工程優(yōu)先支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片貧困地區(qū)。
——筑牢底線，安全發(fā)展。樹立底線思維，增強危機意識，堅持國家總體安全觀，牢牢把握能源安全主動權。增強國內油氣供給保障能力，推進重點領域石油減量替代，加快發(fā)展石油替代產業(yè)，加強煤制油氣等戰(zhàn)略技術儲備，統(tǒng)籌利用“兩個市場，兩種資源”，構建多元安全保障體系，確保國家能源安全。
三、政策取向
更加注重發(fā)展質量，調整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產能。對存在產能過剩和潛在過剩的傳統(tǒng)能源行業(yè)，“十三五”前期原則上不安排新增項目，大力推進升級改造和淘汰落后產能。合理把握新能源發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，新建大型基地或項目應提前落實市場空間。盡快建立和完善煤電、風電、光伏發(fā)電設備利用率監(jiān)測預警和調控約束機制，促進相關產業(yè)健康有序發(fā)展。
更加注重結構調整，加快雙重更替，推進能源綠色低碳發(fā)展。抓住能源供需寬松的有利時機，加快能源結構雙重更替步伐。著力降低煤炭消費比重，加快散煤綜合治理，大力推進煤炭分質梯級利用。鼓勵天然氣勘探開發(fā)投資多元化，實現儲運接收設施公平接入，加快價格改革，降低利用成本，擴大天然氣消費。超前謀劃水電、核電發(fā)展，適度加大開工規(guī)模，穩(wěn)步推進風電、太陽能等可再生能源發(fā)展，為實現2030年非化石能源發(fā)展目標奠定基礎。
更加注重系統(tǒng)優(yōu)化，創(chuàng)新發(fā)展模式，積極構建智慧能源系統(tǒng)。把提升系統(tǒng)調峰能力作為補齊電力發(fā)展短板的重大舉措，加快優(yōu)質調峰電源建設，積極發(fā)展儲能，變革調度運行模式，加快突破電網平衡和自適應等運行控制技術，顯著提高電力系統(tǒng)調峰和消納可再生能源能力。強化電力和天然氣需求側管理，顯著提升用戶響應能力。大力推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能，加快推進“互聯網+”智慧能源建設。
更加注重市場規(guī)律，強化市場自主調節(jié)，積極變革能源供需模式。適應跨省區(qū)能源配置需求減弱的新趨勢，處理好能源就地平衡與跨區(qū)供應的關系，慎重研究論證新增跨區(qū)輸送通道。用市場機制協調電力送、受雙方利益，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現互利共贏。堅持集中開發(fā)與分散利用并舉，高度重視分布式能源發(fā)展，大力推廣智能化供能和用能方式，培育新的增長動能。
更加注重經濟效益，遵循產業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強能源及相關產業(yè)競爭力。以全社會綜合用能成本較低作為能源發(fā)展的重要目標和衡量標準，更加突出經濟性，著力打造低價能源優(yōu)勢。遵循產業(yè)發(fā)展趨勢和規(guī)律，逐步降低風電、光伏發(fā)電價格水平和補貼標準，合理引導市場預期，通過競爭促進技術進步和產業(yè)升級，實現產業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
更加注重機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價格調節(jié)作用，促進市場公平競爭。放開電力、天然氣競爭性環(huán)節(jié)價格，逐步形成及時反映市場供求關系、符合能源發(fā)展特性的價格機制，引導市場主體合理調節(jié)能源生產和消費行為。推動實施有利于提升清潔低碳能源競爭力的市場交易制度和綠色財稅機制。
四、主要目標
按照“十三五”規(guī)劃《綱要》總體要求，綜合考慮安全、資源、環(huán)境、技術、經濟等因素，2020年能源發(fā)展主要目標是：
——能源消費總量。能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，煤炭消費總量控制在41億噸以內。全社會用電量預期為6.8~7.2萬億千瓦時。
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